落实《城市公共交通条例》的关键支撑之一：建立平衡性政策框架体系

国际客车展获悉，前两天写了《系统学习提升认知配套修正，推动<城市公共交通条例>落地》的文章，本身没有什么技术含量，当然我从来也没把技术含量当成事，毕竟认知方向如果错了，技术咋高大上都是错的。

有关公交发展配套政策的事情，总说碎片化，那如何才是系统的呢?从《城市公共交通条例》看，个人认为有以下几个方面。

一、城市规划层面的以人为本第六条 城市人民政府应当根据城市功能定位、规模、空间布局、发展目标、公众出行需求等实际情况和特点这(第一层次)，与城市土地和空间使用相协调(第二层次)，统筹各种交通方式(第三层次)，科学确定城市公共交通发展目标和发展模式(第四层次)，推动提升城市公共交通在机动化出行中的分担比例(第五层次)。该条款描述的是城市公共交通发展目标和发展模式需要充分考虑的各种因素，涉及五个不同层次。整体来说，公共交通发展目标与发展模式是从属于城市发展规划体系，“根据……实际情况和特点”本质上决定，任何一个城市应该根据自身情况及发展规划科学确定自己的公共交通发展目标和发展模式。不过，一些交通规划、公共交通规划在目标方面都是宏大叙事模式，动辄国际化、一流、枢纽等等，对城市交通拥堵蔓延等问题重视不足、策略无力，涉及指标体系多立足城市功能层面或行业管理层面，公共交通发展方面的高大上目标与措施之间未能闭环，且与满足人的真正出行需求关系不大(有吸引力的公交供给)，本质上缺乏如何满足市民出行需求的服务意识：服务意识并非需求预测，基于国民经济发展规划、国土规划做人口预测、做出行预测;恰恰相反，考虑公共交通规划目标如公交分担率，需要根植人的出行感受体验去设定公交服务水平(形成有吸引力的有效供给)、考虑如何在规划层面推动职住平衡、推动不同方式交通政策及公交优先措施安排。还有指标的层级也是要考虑的，行业管理当中的线路服务水平也有设定服务间隔，但这种设定本身属于行业管理或生产计划级别的，并非城市级公共交通发展的约束性指标，导致一些城市的政府或部门以空车现象来评价公交低效营运，而非立足人的出行去考量公交服务水平。这里要高度赞赏新加坡的城市交通规划(《李瑞敏：新加坡完善的公共交通体系与交通规划视野》)：新加坡“地面交通综合交通规划2040(Land Transport Master Plan 2040)”是新加坡当局面向2020—2040这20年提出的交通规划。

该规划提出了三个主要目标：

▼45分钟整个城市出行和20分钟区域内出行(就设定这个目标本身就吊打所有城市，我们习惯用城市出行圈来说事如一小时城市圈，而对城市内部交通服务目标毫无主张，这是当前绝大多数城市交通发展缺乏的最核心最关键指标之一)。其中，20分钟区域内出行主要是指通过步行、自行车、公交等方式满足人们基本生活范围内的出行需求，在新加坡整个范围内，希望无论以什么样的交通方式能在45分钟内解决90%的出行。这个预期出行效率比目前的出行效率还要高。

▼强调交通需要考虑所有交通方式。从交通方式来看，除了驾驶机动车外，步行、骑行自行车、乘坐公交车等其他交通方式也要考虑进去。从交通参与者的角度来讲，除了健康正常的年轻人以外，也需要考虑小朋友、老年人和有出行障碍者的交通方式。

▼健康生活和安全出行。这一目标将交通提高到了生活层面。因篇幅所限，笔者在此不再详述，规划的具体内容可在新加坡陆路交通管理局(Land Transport Authority，LTA)官网上查看。源于新加坡地域面积小，其45分钟指标只能适应其发展状况，而本号一直主张城市交通特别是公共交通发展目标的指标体系应该是基于服务水平的承诺：市民可以可以在什么时间范围、什么距离下最多等候多久可以坐上公共交通。不过就当前情况来看，基本不太现实，没有哪个城市站在市民出行角度去提这样真正“以人为本”的指标。

二、公共交通政策体系中的四个核心平衡目标从条例及实践看，公共交通作为公益性事业和公共服务，采取政府指导价，需要根据成本等对公交企业进行补贴。碎片化模式下，定价、补贴、服务之间互不协同，政出多门，拼凑出一个四不像的公共交通。一个科学的公共交通政策体系，涉及四个核心平衡的目标：公共交通发展目标(服务水平)、市民交通承受力、财政承受力与企业成本标准。公共交通发展目标，本质是服务水平，服务水平决定了高峰、平峰、低峰的发车密度及公交时空的覆盖率，结合线网情况及道路情况等决定了车辆规模、里程规模、成本规模。市民交通承受力，本质上是交通出行成本占居民可支配收入的比例，本质上决定了票价水平。财政承受力，本质上是财政支出中多少可以用于公共交通发展支出，包括基础建设及补贴等。企业成本，是企业承担落实政府公共交通服务责任的合理成本，这种成本因为各个城市治理模式又有很大差异，比如场站供给模式、驾驶员人车比上限或下限(有的城市采用不能低于某个标准，有的城市采用不能高于某个标准)、车辆技术配置等。这四个方面平衡才能建设一个科学可持续的公共交通政策体系，平衡的方法是通过调整服务水平、优化线网、设置公交专用道(影响公交可靠性、快捷性及车辆规模)、票价及成本构成影响因素等实现。不过，大部分城市公共交通治理体系碎片化，各个部门各管一块，要实现平衡难度很大，这是当前城市公共交通治理面临最难的问题，也是当前各种问题的根源所在。

三、其他影响公共交通发展的重要方面一是线网优化工作。线网是承载公交服务的载体，也是公共交通内涵式提质增效的关键，涉及区域、人口、多种交通方式等方方面面，还有现状网络调整面临的约束，核心当然是降重复系数，形成高效简洁互通的网络。若没有清晰的思路及必要的基础支撑，另外就是专业支撑，干不出像样的线网优化是确定的。千万不要把线路优化当成线网优化，线路优化会影响线网结构，但非线网优化，逻辑和出发点就完全不一样。二是优惠乘车的减免票性质。对特殊群体等乘坐公共交通的免票、打折，本质是城市社会福利事业应用到公共交通场景。因其产生的免票打折对公交企业而言是应收收入减少或收入损失，政府将对应的收入减少部分支付给公交企业，本质是补偿而不是补贴。从费用支出口径来说，应该是民政支出预算，而非公共交通支出预算。不过从实践来看，无论发改、民政还是公交行业管理部门都没有把这事当个事，一定程度导致行业治理及政策体系出现扭曲。三是其他公交免票措施。基于会展等特殊场景开展的免票活动，属于特定行业发展的激励措施，该部分免票款属于企业收入，应该由主办方或者行业管理部门支付费用并结算。如果任何一个部门都拥有免费乘坐公交的政策制定权，而不需要承担补偿的责任，那公共交通企业本身就会面临日益增加的无限奉献责任。特别的，如果有企业或组织愿意支付费用购买特定群体的公共交通出行环境，同样属于公共交通票款收入范畴。

四是定制公交发展需要大力支持。这里有问题就是定制公交与道路客运旅游包车服务的差异问题，对市民出行来说本来没有根本性差异，只是属于两个条例管理而不同(没有城市公共交通条例之前，定制公交在部门规章中，但今年12月1日就属于行政法规规范的)，公交企业提供定制公交服务，道路旅客运输企业提供包车服务，部分城市交通管理部门任性的以道路客运来处理定制公交的做法需要正视了。

四、结语以上所述仅一家之言，本身一定程度反映了《城市公共交通条例》的底层逻辑，但难免因专业不足、视野不够及逻辑失调等导致观点偏颇，恳请指正、包容。总之，《城市公共交通条例》的宣贯落实并非条文学习，公共交通发展也并非线路、站点、车辆等要素体系的管理，若在公共交通治理体系层面不能形成合力，在公共交通发展目标及关键指标上定位失调、在成本补贴核算等领域不能科学明确，在行业管理方面无法保持专业，那《城市公共交通条例》无论咋学习宣贯，都无法阻止大多数城市公共交通事业在碎片化治理下继续沉沦。期待有城市能够以《城市公共交通条例》为契机，立足公共交通平衡性系统治理框架，为城市公共交通科学发展、可持续发展做出示范。

作者：徐泊廷 来源：虚无清秋斋

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